9月花蓮堰塞湖潰堤，光復長照中心寫下撤離奇蹟。圖／花蓮縣長期照護發展協會提供

今年9月23日花蓮堰塞湖潰堤，光復長照中心前一晚在6小時內將機構內47位長輩遷移到32公里外的吉豐養護所，寫下一場撤離奇蹟；一個月後，10月23日桃園一間工廠大火，波及鄰近旭登護理之家，所幸院內126位住民也火速安全撤離。兩起事件都在驚險中平安落幕，卻讓人看見當災害發生時，最脆弱的一群人仍面臨六大制度漏洞。

社團法人台灣長期照顧發展協會全國聯合會、社團法人老人福利機構協會、社團法人台灣護理之家協會16日在桃園聯新國際醫院舉辦「長照機構緊急應變與避難管理座談會」，全面性檢討近期長照機構面對災害時，政策支援、地方調度、跨機關協助的明顯缺口。

社團法人台灣長期照顧發展協會全國聯合會、社團法人老人福利機構協會、社團法人台灣護理之家協會16日在桃園聯新國際醫院舉辦「長照機構緊急應變與避難管理座談會」（圖片來源／侒可傳媒）

光復47人緊急撤到壽豐 如何撤離？誰來撤離？

9月22日下午4時38分，強颱樺加沙來臨前的午後，光復鄉光復長照中心主任許玉華接到花蓮縣政府社會處一則緊急通知：「馬太鞍溪堰塞湖已發布紅色警戒，啟動預防性撤離...」，經過協調，撤離點位在32公里外—花蓮縣壽豐鄉的財團法人花蓮縣私立吉豐養護所。

但如何撤離？車在哪？人在哪？成為當下最棘手的難題。光復長照中心是花蓮縣光復鄉唯一的長照機構，住有47位長輩，其中18人完全臥床，甚至必須依靠製氧機全時維持呼吸，平時演練無論是地震、火災，都是避難到附近集合點，這次不僅是第一次多幾機構撤離，更是第一次撤離這麼遠、人數這麼多，誰來出人？出車？

當極端氣候發生短延時強降雨等各式災害愈來愈頻繁，許多專家都建議「區域聯防」，機構平時就應與非同災難潛勢區的同業簽訂「緊急安置互助契約」，找到可撤離之處並落實演練。

不過，有這麼容易嗎？

問題一、撤去哪？機構滿床、醫院不收...橫向連結不足

花蓮縣長期照護發展協會理事長黎光耀表示，過去他曾去不少單位談過，例如，當他去尋找小學、公園、市場合作撤離時，就曾被反問「為什麼要撤離到我們單位？」也曾被鄉公所質疑，「你們是民間單位，為什麼我們要幫你？」這也是為何，這次撤離選定的場所是長照機構，而非其他收容單位。

黎光耀表示，其實光復區越過馬太鞍溪橋就有鳳林醫院，但「醫院是衛生局在管、機構是社會處在管」，當橫向連結不足時，衛生局也會問他們，「為什麼要撤來醫院？」畢竟醫院若要收，還要向衛福部報備，更直白的問題是，「收留機構住民，錢要跟誰算？」

他指出，花蓮之前也曾因地震、颱風，撤離獨居老人，當初花蓮縣政府也曾協調此事，最後是由鄰里長拜託救護車送去醫院，「還不是收容，而是掛急診」。

事實上，就連要撤到長照機構都有困難。黎光耀表示，現在幾乎每家機構都滿床，若要撤到其他機構，幾乎只能睡在大廳；對機構收容來說，需要的是「大型空間」，否則若撤離到兩、三個間機構，需要分散人力照顧，現狀卻是沒有這麼多的照顧人力。

問題二、公文還未到... 外籍員工撤離恐觸就業服務法

黎光耀提出一項更棘手的問題，機構內有多名外籍看護工，若因撤離而導致他們原本所在的工作位置異動，依照就業服務法，需有縣市政府決議撤離命令、政府公文，才能避免勞資爭議，否則會直接違反就服法44條、55-1條、57-4條，每一條罰鍰都是15萬元以上，法規也沒有因防治災害而有但書。

黎光耀曾在事後行文花蓮縣政府詢問此事適法性，花縣府回文僅說明當天簡訊告知撤離可視為有效撤離命令。但長照機構仍盼能有更明確的解釋文，讓災害發生時，機構撤離可有所憑據。

問題三、平時演練情境假設是否到位？是否落實？

熟悉預防性撤離的馬偕醫院工務室維護課長沈清水提醒，長照機構在防災思維上，長期存在一個結構性困境：多數機構習慣「等待政府指示」，尤其經營者將面臨「該不該撤？」的兩難，以及家屬的質疑。但實務上，當正式撤離命令下達時，往往已錯過最佳撤離時機。尤其對於高齡、失能、失智或需仰賴醫療設備的住民而言，任何延誤都可能造成無法挽回的後果。

無論是光復長照中心撤離、或是旭登護理之家遭火災波及，都屬於「非典型災害」，並非平時演練假定情境，他表示，政府應針對配合預防性撤離的機構提供交通與安置補助，降低機構因考量成本而猶豫決策的風險，制定SOP確保地方政府及時協助。他也特別提醒，平時災前整備必須與日常照護做法結合，如將移位、搬運等技術融入防災演練，避免各種不可能發生的情境發生。

問題四：如何調度民間設備？禮儀車能載人嗎？

此次光復長照中心撤離能成功，源自於許多臨場應變。黎光耀表示，收到撤離命令時，要先做人力協調分工、安置區域劃分、物資發放協調、硬體設備調度、通報聯繫家屬，更重要的是，長輩看著電視，家沒了、甚至家人犧牲了，還必須啟動心靈撫慰，「所有事情都在同時發生，和時間賽跑」。

面對突如其來的遷移，不安與恐懼在長者眼中蔓延，當天是許玉華緊握長者的手，安撫「不怕，我們在一起」，隨即調度午、晚班工作人員，13名員工分工合作，拿出床單代替行李箱，一小時內將所有長者需要的毛毯、衣物、藥品，全部包起來，貼上名字，節省時間、空間，並迅速完成撤離名單。

最棘手的車輛調度，則是來自黎光耀平時與民間聯繫足夠，他當場盤點了縣內可用資源，光是車輛就包含輪椅身障車（各機構、簽約身障計程車、復康巴士）、救護車（民間救護車、消防隊）、擔架車（禮儀社、民間禮車公司）、貨車（醫材行、簽約廠商）。就連禮儀車能否載「活人」都有觸法疑慮。

抵達吉豐養護所後，長輩們撤離後餘悸猶存，也還好有花蓮慈惠居家長照機構出動人力陪伴安撫，「你看，大家都在幫忙清理家園」、「以後會更乾淨哦」，協助長者重建信心，各界的暖流也在此刻湧入，在短短2小時內捐款達到20萬元，尿布、食材、乾貨也都到位，但這些都必須靠民間自主。

問題五：何時封橋封路？中央地方跨單位資訊混亂

黎光耀也指出，其實當晚水面已經很高了，但當機構詢問縣政府何時會封橋、封路時，縣府也無法回答，「因為資訊來自交通部公路局、氣象署，地方政府難以得知、撤離單位也不會有」，他強調，這是非常危險的情空。

不過，中央／地方對接資訊混亂是否為常態？基隆衛生局長張賢政說明，通常中央、地方都會處理應變中心，除了主管機關如社會局處、民政局處，也會有公所系統，消防局則會主責災害應變中心，銜接農業部門（土石流資訊）、交通部門（交通、氣象）等跨局處合作。

問題六、軟硬體問題 主事者不重視、機構難垂直撤離

不過，應檢討的不止政府單位，就算地方政府積極演練，機構本身軟硬體也是問題。

宜蘭縣政府衛生局長期照護管理所前技正許玉霞表示，宜蘭有訂定「住宿式機構緊急應變計畫」，透過套疊災害潛勢區域與住宿機構，每年進行應變計畫教育訓練，每年會陸續針對老福機構、一般護理之家、長照機構、精神護理、精神復健等機構，擇定6到8家機構辦理桌上腳本推演、實地進行正式公開演練，同時請專家學者到場指導，機構負責人、夜間值班人員實地演練。

例如今年9月17日，就以海嘯疏散演練為主題，在五結鄉麥迪康工廠、慈愛養護院、保安宮及孝威國小等，辦理在地移工、老人安養中心及村民疏散演練，由氣象署細胞廣播海嘯警報，在20分鐘內進行沿海居民、學校師生垂直避難與水平避難。

不過，許玉霞也直言，機構硬體的隱形殺手來自小型老福機構建築物內直通樓梯，沒有防火門，容易波及上下樓層；在宜蘭，也有臨近海岸的機構，雖有海嘯潛勢風險，卻因為機構只有一層樓，無法做到垂直避難。許玉霞也曾經遇到機構主事者「沒那麼重視」，地方政府推行防災演練，也會比較辛苦。

衛福部：公共安全落入日常管理計畫

對此，衛福部社家署老人福利組組長李昱穎表示，近年無論在法規或設施設備補助，都已經逐漸落地，最重要的是在災難時，實務上如何操作才是未來重要的課題，尤其現在的災難不只是火災、水災，都是複合式災難，氣候變遷帶來的狀況複雜，也會因應環境改變有不同狀況。

李昱穎表示，接下來要做的是將公共安全整體納入日常管理計畫，去年、今年開始會陸續推動輔導計畫，包含加強機構實務人才管理等，至於區域訓練操作指引，也應針對多元的災害情境設置。

衛福部護理及照護司副司長陳青梅表示，全國有507家護理之家，住民都是最脆弱的，即便照服員都相對年輕，也都是較為弱勢的一群，尤其夜間。多年前對於公共安全曾向行政院爭取5年經費投入20億，將四項公安設備補助完成，剛開始也很辛苦，無論是119火災通報、寢室隔間、老舊電線汰換等，終於都已完設。

軟體方面，陳青梅表示，2019年將評鑑納入夜間緊急應變計畫後，每一年都會辦緊急災害應變，包含書面考核、實體演練，但他直言，「演習就像演戲，往往演完就算了，這卻不夠落地，真正要接地氣，還是要將情境演出來。」

陳青梅表示，依照過去經驗，災害多在夜間發生，如何利用有限的資源很重要，因此當時納入演練，對機構是很大的挑戰，感謝專家多年逐一輔導，克服各種可能遇到的情境演練，依照資源面對挑戰，提升韌性。

衛福部長照司副司長吳希文表示，災害來臨難以避免，尤其面對極端氣候，每年都有風災、水災或突發事件，如何做好緊急應變，對中央、地方、機構管理都非常重要，如何能在事前預防，無論從機構環境、設施設備、平時演練，都應該更完善，順利地將照顧對象與工作人員疏散，保護生命與財產安全。

避免長照機構孤立無援 專家：建立區域聯防、盤點防災資源地圖

事實上，「預防性撤離」正逐漸成為長照機構防災體系中最關鍵、也最具挑戰性的環節。所謂預防性撤離，並非臨災倉促移動，而是在災害尚未發生前，依據風險評估、住民狀況與外部條件，提前做出撤離或轉置的決策。這不僅考驗機構對風險的判斷能力，更牽動人力調度、交通資源、醫療銜接與家屬溝通等高度複雜的跨系統協作。

沈清水提醒，當前政策體制支援不足，災難也往往源於預警機制與撤離決策支援不明確、政府橫向協調不足，使機構在災害來臨時陷入孤立無援困境。

沈清水表示，建立系統化的防災機制核心是「以人為本」，他指出，災害管理學的核心是處理「人」的問題，唯有處理好人的情緒，才能事半功倍處理災害；由於長照機構避難有其特殊性，必須維持基本照護服務不中斷，要同時處理行動不便住民的轉移與夜間人力不足，災害管理需有跨學科思維。

沈清水進一步表示，在標準作業程序中第一優先的是「情緒安撫」，應先納入社工或心理安撫角色編制，將員工的焦慮、長者的恐懼置於首位，「唯有把人處理好，後續應變才能事半功倍」。

其次是建立「區域聯防機制」，他提醒，機構應平時就應與非同災難潛勢區的同業簽訂「緊急安置互助契約」；地方政府也應建立「長照防災資源地圖」，盤點可用交通車或無障礙車輛。

隨著氣候風險成為長期現實，預防性撤離不再只是少數高風險地區的選項，而是所有長照機構都必須正視的基本能力。它考驗的不只是應變速度，而是機構是否具備風險治理、跨系統協作與以住民安全為優先的決策文化。

喜歡這篇文章嗎？加入會員即可收藏文章、產品及供應商